抗日战争胜利后，国民党在同共产党进行和平谈判的同时，调集大批兵力向解放区进攻，其中，国民党军第12战区司令长官傅作义调集所辖主力及收编的伪军6万余人，首先夺占归绥(今呼和浩特)，接着又连续侵占了武川、卓资山、陶林、清水河、凉城、集宁、丰镇、兴和、尚义等城镇及绥东、绥南广大地区，其新编骑兵第4师、第35、第67、暂编第3军等部集结于丰镇至归绥的平绥路沿线，绥蒙伪军暂编骑兵第5师、第1旅分别在凉城、陶林等地。并企图攻占张家口，控制平绥铁路(北平至归绥)全线，妄图在国共会谈中，迫使中国共产党处于不利地位，并借此扩充实力。
为反击国民党军的进攻，消灭傅作义主力，收复归绥，解放绥远，切实保障以张家口为中心的战略根据地，中国共产党中央军委指示晋察冀和晋绥军区集结主要兵力，组织绥远战役，并指出，这一战役对我党在北方的地位和争取全国和平局面的关系极为重大，必须坚决歼灭傅作义部主力。为达到这一目的，中央军委于1946年10月22日又指示：“如傅部固守归绥，则先将包头、五原、固阳占领，使傅部绝食突围，然后歼灭之。如我能迅进，可能速占归绥”。27日又进一步强调：“此次作战，必须达成歼灭傅顽主力之目的，应将我主力运动到傅顽阵地背后去，由西向东打，方可聚歼。”
根据中央军委的指示，晋察冀军区司令员兼政委聂荣臻\晋绥军区司令员贺龙决心集中晋察冀军区3个纵队、晋绥军区5个旅及地方部队一部，共14个旅5.3万余人的兵力发起绥远战役。作战部署是：以晋察冀部队由东向西攻击，首先歼灭隆盛庄、张皋的敌人，尔后各个歼灭丰镇、集宁间的敌人；晋绥部队于歼灭凉城、陶林等地之敌后向集宁发展进攻。尔后，两区继续协力求歼敌于绥远东部地区。
晋察冀军区第一野战军司令 聂荣臻
冀察纵队（司令 郭天民，辖4、5、6旅）
冀晋纵队（司令 陈正湘辖10、11、12旅）
冀中纵队（司令 杨成武辖7、8、9旅）
晋绥军区野战军司令 贺龙政治委员李井泉所辖：358、独1、独2、独3旅，骑兵旅。
国军部队 第12战区司令长官 傅作义二级上将
第35军军长 董其武中将 （101、新31、新32师）
暂3军军长 孙兰峰中将 （暂10、暂11、暂17师）
骑4军军长 袁庆荣中将 （新骑3、新骑4师）
第67军军长 何文鼎中将 （新26师）
东北挺进军司令 马占山中将 （新骑5、新骑6师）
贺龙来到山西前线的半个月内，蒋介石一面同中国共产党进行和平谈判，一面调动兵力，沿平绥、同蒲、津浦、平汉等铁路向各解放区进犯，勾结日伪军夺占城市和交通要道。到9月初，在华北，阎锡山出动了7个军，以主力进占同蒲路沿线；傅作义出动了4个军和1个骑兵师，在夺取包头、归绥、集宁等城后沿平绥路东进，先头部队直指张家口；在华东、中原，蒋介石调动大批部队，抢占平汉、津浦路沿线城市，企图迅速控制战略要地及交通线，分割解放区，打开通路以抢占东北。为了打破蒋介石这一企图，中共中央军委决定在同蒲、平绥、平汉、津浦铁路沿线，继续肃清日伪残余据点，开辟战场，尔后集中主力，组织几个战役，打击进犯的国民党军，以迟滞敌人前进，巩固华北、华东解放区，掩护全军调整部署，特别是在东北的战略展开，加强中国共产党在和谈中的地位，争取实现和平。
中共军委发出关于争取绥察热全境的指示，指出：傅作义、夺取归绥，继续东进，阎锡山占太原后向北伸张，在此情况下，我力争太原已不可能，应集中兵力，巩固对张家口的占领。为此，军委要求晋绥野战军除留一部分兵力牵制阎锡山外，主力从太原附近转移到绥远境内打击傅作义。贺龙接到电报后，马上复电：由他亲自率领晋中地区的5个主力团，立即先行北上，争取用16天时间，赶到右玉集结。吕梁军区司令员兼政委张宗逊、副政委罗贵波留在晋中，执行牵制阎锡山的任务。
贺龙拥护中共中央的决策。他调动晋绥野战军的4个主力旅和绥蒙军区骑兵旅参加绥远战役。聂荣臻命令晋察冀军区3个纵队9个旅参战。这个战役共运用14个旅、5.3万人。鉴于晋察冀军区参战部队较多，贺龙于10月1日致电中共中央军委，建议绥远战役由晋察冀军区司令员聂荣臻统一指挥。中共中央采纳了贺龙的建议。聂、贺商定的绥远战役的部署是：晋察冀军区部队从东向西进攻，首先歼灭隆盛庄、张辛镇的敌人，尔后，各个击破丰镇、集宁间的敌人；晋绥军区部队由南向北进攻，消灭凉城、新堂、天成村之敌后，向集宁方向发展进攻；然后，两区部队继续协力歼敌于绥远东部地区。
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