历史现场
光绪十年（1884年）的北京，夏意渐浓，但紫禁城军机处值房内的气氛，却因一份从数千里外新疆来的奏折，而显得格外凝重，甚至有些灼热。
这份奏折，来自钦差大臣、陕甘总督左宗棠。与以往那些充满硝烟味的军报不同，这份奏折通篇论述的是一个全新的、庞大的、甚至有些“异想天开”的政治构想——在新疆设立行省，改设郡县。
奏折在几位军机大臣手中传阅，引发了一片低沉的议论和摇头。
“新疆，地广人稀，夷汉杂处，向以军府治之，以伊犁将军统辖。骤然改设行省，设立巡抚、布政使，靡费钱粮无数，且夷情反复，恐难治理。”一位须发花白的保守派军机率先发难。
“是啊，朝廷如今百废待兴，海防建设、北洋水师处处需款。新疆远在万里，每年协饷已是沉重负担，再设一套完整的省府州县衙门，这钱从哪里来？”另一位掌管财政的军机更是眉头紧锁。
“左季高这是武功之后，又想作文治之想，未免……好大喜功了些。”有人低声嘀咕，语气复杂，既有对左宗棠功勋的承认，也有对其不断提出“难题”的微词。
然而，这份奏折并非心血来潮。它是左宗棠在收复新疆过程中，观察、思考、试验了近十年，反复酝酿锤炼的结晶。此刻，伊犁已经收回，全疆底定，他认为时机终于成熟了。
让我们把目光拉回到光绪四年（1878年），南疆刚刚平定之时。左宗棠坐镇肃州，但他的思绪早已飞越战场，开始勾勒战后的蓝图。他给朝廷的奏报中，除了报捷，总少不了关于“善后”、“长治久安”的大段论述。他痛感于旧的“军府制度”（以伊犁将军为主，辅以参赞、办事、领队大臣等，军事管理为主）的弊端：事权分散，政出多门，民政荒废，对地方控制薄弱，一旦中枢衰弱或将军无能，极易滋生割据叛乱，阿古柏之乱便是明证。
“欲长治久安，非改设郡县不可。”他在给幕僚的信中斩钉截铁地写道，“郡县之制，如身使臂，如臂使指，政令统一，民有所归，赋税有征，教化可行。”
但他知道，此事关涉巨大，必须谨慎，更必须有实绩铺垫。于是，在等待朝廷对伊犁问题最终裁决的数年里，他在自己权限之内，开始了“准行省化”的实践。
第一步，是恢复和发展经济，让新疆能够“自我造血”。他大力推行屯田，分兵屯、民屯、犯屯。命令各部军队在驻防地，且耕且战，甚至将部分战斗力不强的勇营转为专门的屯垦部队。招募关内流民、安置投降兵勇及其家属，给予土地、种子、农具，贷给口粮，鼓励垦荒。他特别注重兴修水利，在吐鲁番等地修复着名的“坎儿井”，在其他地方开凿渠圳。他对部下说：“新疆之水，利如油。有水即有田，有田即有粮，有粮即能养民养兵，根基乃固。”到建省前，新疆的农业已从战乱中初步恢复，粮食产量不仅能够部分供应驻军，甚至略有盈余。
第二步，是尝试建立初步的行政和税收体系。他在收复的各城，逐步设立“善后局”，这并非正式的官府，但行使了部分行政职能：安辑流亡、审理词讼、征收粮赋、管理市场、兴办义塾。善后局的委员多由他信任的文武官员或幕僚担任，直接对他负责。这实际上是在军管向民政过渡中，搭建了一个临时的行政框架。同时，他整顿旧有的赋税，废除一些苛捐杂税，实行相对统一的税则，尝试建立正规的财政收入。
第三步，也是他极为重视的，是推行教化，促进民族交融。他命令在各城设立“义塾”，免费招收各族儿童入学，学习汉文和儒家经典。虽然其目的是“渐化其顽梗之俗”，带有时代局限性，但在客观上促进了文化沟通，也为未来培养了一批通晓双语、了解内地制度的人才。他严格要求驻军和地方官员尊重当地民族的宗教和习俗（“各安其教”），公正处理诉讼，禁止苛扰，以争取民心。
第四步，是持续不断、不厌其烦地上书朝廷，进行理论建设和舆论造势。他的奏折一封接一封，从各个角度阐述新疆建省的必要性与可行性：
· 国防角度：“重新疆者所以保蒙古，保蒙古者所以卫京师。设行省，则责有专归，防戍可永固。”
· 行政效率角度：“军府之制，类多掣肘。郡县则层级分明，号令统一，治理可期实效。”
· 财政角度：“屯田日广，赋税可征。数年后，或可渐减内地协饷，不至永远为内地之累。” （他甚至乐观地预测，经营得法，新疆未来可自给自足。）
· 历史经验角度：“汉唐盛世，皆于西域设都护、置州县，方能长治久安。前明弃之，遂成边患。”
然而，反对的声音一直强大。除了朝廷中枢的疑虑，甚至一些曾支持他用兵新疆的官员，也认为设省太过激进，维持现状（加强军府）即可。最大的阻力，始终是“钱”。
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