尚书、南阳人宋意也上书说：“陛下孝心深厚，对皇族的恩宠极盛，对待诸王的礼仪，就像对待家人一样。诸王的车子可以驶入宫殿大门，入朝时不用跪拜，皇帝还和他们分享美食，赏赐极为丰厚。刘康、刘焉作为旁支藩王，能够享有大国封地，陛下对他们的恩宠超越了礼制，礼遇也过于隆重。按照《春秋》的大义，无论是父辈还是兄弟，在君主面前都是臣子，这样才能明确尊卑秩序，强化中央、削弱地方。陛下德行和功业如此隆盛，应当为后世树立典范，不应该因为私人恩情破坏上下秩序，违背君臣正道。而且西平王刘羡等六位王爷，都已经成家立业，属官配备齐全，应当尽快前往封国，为子孙奠定基业。可他们的宅第在京城鳞次栉比，长期滞留于此，生活骄奢，超越本分，所受的恩宠和俸禄也过于优厚。陛下应该割舍不忍之情，以大义决断私恩，打发刘康、刘焉各自返回封国，让刘羡等人也尽快前往封国，以满足众人的期望。”皇帝还没来得及安排此事。
壬辰日，皇帝在章德前殿驾崩，年仅三十一岁。临终前留下遗诏：“不要兴建寝庙，一切都按照先帝的制度办理。”
范晔评论说：魏文帝称汉明帝明察秋毫，汉章帝则是仁厚长者。汉章帝一向善于识别人才，他厌恶汉明帝的严苛，施政追求宽厚；侍奉明德太后，尽心尽孝；减轻徭役赋税，百姓因此受益；又以忠恕之道治理国家，用礼乐教化百姓。称他为仁厚长者，不是很恰当吗！
太子即位，年仅十岁，尊窦皇后为皇太后。
三月丁酉日，按照皇帝遗诏，改封西平王刘羡为陈王，六安王刘恭为彭城王。
癸卯日，将孝章皇帝安葬在敬陵。
南单于宣去世，单于长的弟弟屯屠何即位，称为休兰尸逐侯鞮单于。
太后临朝听政，窦宪以侍中的身份在宫内参与机密事务，对外宣布诏令；窦宪的弟弟窦笃担任虎贲中郎将，窦笃的弟弟窦景、窦瓌都任中常侍，窦氏兄弟都身处亲近皇帝、掌握要职的位置。窦宪的门客崔骃写信告诫他说：“《左传》说：‘生来就富有的人容易骄傲，生来就尊贵的人容易蛮横。’生来富贵还能不骄横的人，从来没有过。如今您刚刚得到恩宠，地位显贵，百官都在观察您的行为举止，您怎能不日夜谨慎，以求保持长久的美誉呢！从前冯野王身为外戚担任官职，被称为贤臣；近代的阴识能够克制自己，遵循礼法，最终享有诸多福分。外戚之所以被当时的人指责，还在后世留下恶名，就是因为他们自满而不懂谦虚，地位尊贵却缺乏仁德。汉朝建立以来，直到汉哀帝、汉平帝时期，二十家外戚家族，能够保全家族、平安度日的，只有四家而已。《尚书》说：‘要以殷商的灭亡为鉴’，您能不谨慎吗！”
章和二年庚戌日，皇太后下诏书：“任命前任太尉邓彪为太傅，赐爵关内侯，主管尚书事务，百官各守其职，听从他的安排。”窦宪看中邓彪为人谦让，曾受先帝敬重，且性格仁厚、易于掌控，所以对他格外尊崇。窦宪想做什么事，就表面上让邓彪上奏，私下里禀告太后，太后对这些提议没有不答应的。邓彪在位期间，只注重个人修身，却无法对朝政的错误之处加以匡正。窦宪性格果敢急躁，哪怕是极小的仇怨，也必定报复。汉明帝永平年间，谒者韩纡曾审理窦宪父亲窦勋的案件，窦宪就派门客斩杀韩纡的儿子，并用他的首级祭祀窦勋的坟墓。
癸亥日，陈王刘羡、彭城王刘恭、乐成王刘党、下邳王刘衍、梁王刘畅开始前往各自的封国。
夏天四月戊寅日，按照先帝遗诏，废除郡国对盐铁的禁令，允许百姓自行煮盐、冶铁。
五月，京城发生旱灾。
北匈奴遭遇饥荒和内乱，每年有数千人向南匈奴投降。秋天七月，南单于上书说：“如今应趁着北匈奴内乱，出兵讨伐，消灭北匈奴，统一南北匈奴，让汉朝从此不再有北方边患之忧。我们生长在汉朝境内，仰仗汉朝生存，每年得到的赏赐动辄上亿。虽然我们安享太平，但内心惭愧，觉得没有尽到报效的责任。希望能征调国内以及各部落的新降精兵，兵分几路，约定在十二月会师北匈奴领地。我的兵力单薄，不足以同时防御内外，希望朝廷派遣执金吾耿秉、度辽将军邓鸿，以及西河、云中、五原、朔方、上郡的太守，合力北征。希望借助皇帝的神威，一举平定北匈奴。我们南匈奴的成败，关键就在今年，我已经下令各部整饬兵马，还请陛下和太后考虑批准！”太后把奏章拿给耿秉看。耿秉上书说：“从前汉武帝竭尽全国之力，想让匈奴臣服，却因时机不成熟而失败。如今天赐良机，北匈奴内乱，利用夷狄之间的矛盾互相攻伐，对国家有利，应该批准南单于的请求。”耿秉还主动表示自己深受皇恩，理应出征效力。太后也倾向于同意。
尚书宋意却上书反对：“戎狄之人轻视礼义，没有上下尊卑观念，谁强大谁就能称雄，弱小就会屈服。自汉朝建立以来，多次征伐匈奴，可所获得的成果，还抵不上战争带来的损失。光武帝亲身经历战争磨难，深知其中道理，所以对前来投降的匈奴采取安抚政策，让边境百姓得以休养生息，到现在已经四十多年了。如今鲜卑族归顺汉朝，替我们斩杀大量匈奴人，我们不费一兵一卒就坐享大功，百姓也不用承受战争之苦，这是汉朝建立以来最辉煌的功业。之所以如此，就是因为夷狄之间互相攻伐，没有损耗我们汉朝的兵力。我观察发现，鲜卑进攻匈奴，只是贪图劫掠财物；他们向汉朝报功，其实是贪图丰厚赏赐。如果我们同意南匈奴返回北匈奴故地，就不得不限制鲜卑的行动。这样一来，鲜卑对外无法满足劫掠的欲望，对内得不到功劳赏赐，他们贪婪如豺狼，必定会成为边境大患。如今北匈奴向西逃走，请求和亲，我们应该趁此机会让他们成为我们的外部屏障，没有比这更好的策略了。如果为了顺应南匈奴而兴师动众，劳民伤财，那就等于放弃上策，舍弃安稳而陷入危险，实在不应该批准。”
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