建立内阁是永乐的首创。 洪武初年，实行中书省制和大都督府制。丞相统率百官，为中书省之最高长官，署理全国行政事务；大都督为大都督府之最高长官，署理国家军政事务。开国元勋魏国公徐达、 郑国公常遇春、韩国公李善长等都曾做过丞相；大都督一职由开国皇帝太祖朱元璋的侄子 朱文正担任。十几年过去了，太祖嫌丞相事权太重，处处掣肘不说，吆三喝五，前呼后拥， 简直就成了第二朝廷。
洪武十三年，以谋反罪诛杀丞相胡惟庸，从此废除中书省，以法定形式规定，不许再 设丞相，臣下敢有奏请设立者，处以重刑。分相权于吏、户、礼、兵、刑、工六部，提高 六部的职权和地位，直对皇上负责；后来又担心部权过重，还会危及皇权，遂对应六部设 了吏、户、礼、兵、刑、工六科，每科六到十二三人不等，首领官都给事中，才正七品。 品秩不高但事权很大，不但有谏议之权，还有弹劾和监察之权，对六部加以牵制和监督， 且比六部离皇上更近，就是和内阁一样在大内办公，皇上随叫随到。
军政大权更不能忽视，亲侄子也不能放心，更不能放过。和杀胡惟庸前后脚，以“亲 近儒生，胸怀怨望”，朱元璋乱鞭打死侄子、大都督朱文正，分大都督府为前、后、左、 中、右五军都督府，简称五府，各管辖数省军队，而任职、简练之政令皆由兵部。
五府、六部及执掌风纪监察的都察院、专典刑狱的大理寺、上达章奏的通政司皆对皇 帝一人负责，自此，太祖再也不用担心大权旁落了。大权不再旁落，接下来的困惑是，面 对着堆积如山的奏折和政事，他一个人根本处理不过来，何况他已是年近花甲的老人。不 久，他就不得不设立了华盖殿、武英殿、文渊阁、东阁、文华殿等殿阁大学士，实际上就 是辅助他处理全国事务。
建文四年八月，刚做了一个多月皇帝的永乐就感觉到了庶政的庞杂和繁芜，漫无头绪，永无穷尽，一个人无论如何应付不了。于是，也用起了父皇使用殿阁大学士的作法，命召 对称旨的翰林院侍读解缙、编修黄淮入值文渊阁，参与机务，称为阁臣。因人手太少，还 是顾首不顾尾，很快又命侍读胡广，编修杨荣、杨士奇，检讨金幼孜、胡俨同值文渊阁， 七名阁员一起，基本上能把那山堆的事摆布开了。虽都是六七品的小官，待遇却迥异于众 大臣，大内就餐，朝夕侍立，辅助皇帝处理全国政务，兼备顾问，那是天子近臣啊，也不 免引起很多人的眼热。
七人入值后，把全国各地的政务、军务分为轻重缓急、分门别类排列起来，且在许多 冗长的奏章前都作了节略，使皇帝能够提纲挈领，一目了然。永乐一下子轻松多了，所以 他对阁臣的辛苦和辛勤最为了解和称道，更因为常在身边的缘故，较外臣就有了更多的亲 近，有时到了夜半十分就寝前仍赐坐榻前，议论机密重务。
要说永乐选人的眼光也是洞见万里的。文辞华章，议论风生，当首推解缙，机枢之事 不误，兼职大类书总裁官的事也是驾轻就熟，很让皇帝满意；杨荣机敏干练，表里洞达， 于山川形势了然于心，长于军政，放眼高远；杨士奇举止恭谨，学行高雅，忠义激发，正 气凛然；黄淮论事如立高冈；胡广为人能持大体；金幼孜长于文学；胡俨通天文气候之学。 高矮胖瘦，各有所长，小到丛脞细事，大到宏政方略，参谋顾问，拾遗补阙，成就万全之 策。永乐之兴奋，溢于言表。所以他曾在多种场合多次夸赞几位阁臣，并和蹇义、郁新、 夏原吉等尚书们也说起过七人考满的留任之事。
“陛下，臣有一议欲奏，不知当否？”永乐还沉浸在内心的欢喜中，翰林院编修杨溥 远远奏道。永乐居高临下，扫视众臣，每人每天言一事，数百臣工就是百事，一年下来就 有了几万件国计民生之大事，政无壅蔽乃朝廷之福，天下苍生之福。
“朕也是古之贤明帝王的作法，知无不言，言无不尽，有什么想法尽管说来。” “皇上，”杨溥略往前走走，他很羡慕受到旌表的阁臣，声音因激动而有些沙哑，“去年，直隶、北京、山东、河南遇水旱之灾，各地虽按圣上之意开仓放粮，却遇到了新的不 便。灾地官仓或是不足或是空虚，赈济所用需从远处调用，甚时，远水不解近渴。臣考查 旧事，洪武年间曾定制，每县四境均设官仓，岁丰时以官钞籴谷，以备岁荒赈贷之需。又 于乡间修筑滨江及近河堤岸，开浚陂塘为官田，所收粮谷也入官仓，以备水旱之灾。”
他偷眼看看，皇上和大臣都在认真聆听，遂加重语气，“然数十年来，因有司庶务日 渐繁杂，便民之事反倒猝不暇及，一遇灾荒，东筹西挪，莫知所措。近闻南方官仓十有九 空，甚者连仓都没了。至于农事，更不堪言，堤岸坍塌，闸坝损坏，原所开陂塘也多被土豪侵占为私田。臣以为，须令有司遵依旧制，除被灾郡县外，凡丰稔之地仍用官钞籴入谷粟，以备荒年。其政绩纳入吏部三年考满，由按察司及巡按御史勘验实绩，欺弊怠事者一 律治罪。”
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