张角不知所踪，但以张牛角、张燕为首的黑山贼，臧霸为首的泰山贼，孙夏、英布为首的南部流寇，多如牛毛。同时还有以张鲁为首的割据政权。朝廷的平叛只是治标不治本，百姓活不下去，那就得造反。
汉灵帝坐在龙椅上，皱着眉头听着刘焉的汇报，心中十分忧虑。他抬起头，看了看刘焉，又看了看其他大臣，问道：
“哦？不知太常有何高见呀？”
刘焉向前迈了一步，躬身说道：
“我建议设立州牧，朝廷起用汉室宗亲和重臣为州牧，总揽一州的平叛事宜。”
汉灵帝听了刘焉的建议，心中有些犹豫。他看了看其他大臣，问道：
“各位公卿，你们有何见解呀？”
大臣们听了刘焉的建议，心中暗自窃喜。他们都是宗亲和重臣，这种下放实权的好事，傻子才反对，这事就这么定下了。于是，大臣们纷纷附和刘焉的建议，表示支持设立州牧。
汉灵帝见大臣们都支持设立州牧，心中也有些动摇。他想了想，觉得设立州牧也不失为一个办法，于是说道：
“好吧，那就依诸位所奏。朕命让父起草任命文书。”
“封刘虞为幽州牧！”
“封丁原为并州牧！”
“封刘岱为兖州牧！”
“封陶谦为徐州牧！”
“封刘表为荆州牧！”
“封刘焉为益州牧！”
......
天下十三州，其余各州的任命如下:耿鄙为凉州牧，黄琬为司隶州牧，交州州牧是士燮（xiè），刘繇为扬州州牧，孔伷为豫州牧，韩馥为冀州牧。
此举有利有弊。一方面加强了中央集权，整顿地方政务；另一方面州牧的权力过大，容易滋生腐败，后期易形成军阀割据局面。
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