棉花是王巨发动的，前期的做法就是将福建路百姓劝说到岭南，但不是到了岭南就有棉田或粮田，虽然许多地方地广人稀，有的州在户册上只有几千户。
但这些田就象江东圩一样，它们全在水下面，是沼泽，是湖泊，所以必须围堤圈田，一些坡地山地，又要建陂置堰，才能有灌溉的水源，才能耕种。
因此王巨让葛少华以工代赈，让这些百姓，以及广南东路官员发起的民夫，共同劳动，根据劳动，发放前来安置的费用，包括所食用的粮食、种籽、工具、建设房舍的材料，以及一部分耕牛。
然后由内库统一收购，运到北方贩卖。百姓替内库耕作十年后，这些耕地便可以做为他们的永业田了，也就是私人田地。
王安石收回三司，那时青苗法还没有发起。
开始时还是用工代赈方式，发放安置百姓的物资，但王安石做了新的调整，那就是将这些田地定性为官田，这些百姓全部成了佃农，只是成了朝廷的佃农。
为什么这样做呢，那就是防止走私，如果百姓不将棉花交给官府，而是卖给了走私商人，立即撵出这个“官田”。
青苗法兴起后，王安石又下了一个新命令，那就是用工代赈不足者，或者劳动积极性不高者，就扣除其安置的成本，要么返回祖地，继续留下来的，这个费用朝廷还会给，不过是贷款形式，还有一部分春天来的百姓同样是贷款形式，秋后偿还，并且偿还其二分利。
有官员反对，但确实有部分百姓懒散。也出工出力了，但是在磨洋工。
后来还是不能杜止走私，于是王安石连续下了两道命令。凡是除官府的棉田外，余下人等一律不得种植木棉。这是杜绝一些权贵豪强也南下谋利的。
但还是不管用，一些权贵将棉田挂在黎人名上，你有种去禁止黎人种植棉花去！
于是王安石又下了第二道命令，取缔木棉司所有加工作坊，不在广南加工了，而是将籽棉运到中原，另设作坊加工。看你们如何挂黎人名下，人家卖的是不棉花。而是黎布。如果你们也卖黎布，我就当没看到……
或者也运籽棉回去，在内地加工，那么就容易查了，然而还是不管用，一些走私商人得到工艺与脱棉器械后，刻意运到一些偏远的山区，然后雇人加工。
这几年下来，就一直在斗智斗法了。
最奇怪的是一些广南官员，居然支持走私。
原因很多。准确来说，朝廷给的购价还算比较公道，然而局部地区胥吏难免会扣克。或者通过其他手段变相剥削，那么百姓所得就不多了。要知道种棉花比种水稻更辛苦，整个生长期都需要细心的照料，包括育苗、施肥、防虫、打茬、采摘，特别是采摘，都是人工完成的，一朵朵棉花从棉桃里摘下来，一亩地有多少棉桃？往往一户人家种上五亩棉花，就会累得不能休息了。再加上胥吏的剥削。百姓过得反而会更苦。
还有普通官员眼中的观念不同。
衣食住行，才开始它是奢侈品。没有人计较，随着普及。它已成了民用品，衣食住行中的衣。
然而因为朝廷置了木棉司，几乎就等于是在专营，导致棉花价格一直高昂不下。
如果一个北方普通人家，打算六口人，想要在冬天不会挨冻，两张床铺，一盖一垫四床棉被，再加上棉衣，以现在的皮棉价格与布料，最少得花费二十多贯才能置办起来。
三等户能勉强置办起，可四等以下户，有几户人家出得起二十多贯现钱？
最后就是役！
其实对于前两者，王巨并没有太在意，在意的就是这个役。
如果朝廷不获利，朝廷也就不会重视，朝廷不重视，广南如何能开发？
就算朝廷放开了，因为产量原因，价格还会很高，不是四等户与五等户全部以购买起的。况且还有高昂的运费，低劣的加工工艺所带来的加工成本。
至少现在不是放开的时候。
想放开，那必须等棉花普及到长江两岸，那最少得要十几年二十几年后了。
现在木棉司不是没有意义，使朝廷渐渐对南方重视，迁移的百姓多了，他们带来了更先进的种植方法，以及生产工艺，能有效地改变岭南落后的状况，最少广南东路许多地区，因为这些迁徙百姓所带来的变化，比原来情况变得好多了。即便未来放开了，那时候棉花工艺大约也成熟了，有了棉布，朝廷就可以象巴蜀那样征税（指巴蜀运粮到中原成本太高，于是宋朝用绢帛替代税赋）。
况且王巨现在想到了海路。
但让王巨看不下去的就是这个役。
原来是差役，现在是募役。但募役钱帛还是来自百姓身上。
而且广南西路与宋朝其他路不同，分成了三个部分，一个部分是能有效管理的，二是半有效管理的，三是无法管理的。
能征税的只有那些开发成熟，有效管理的地区。
因此朝廷只好想办法减少支出，包括差役、官员与驻兵。这又造成了岭南越落后就越落后，并且防御力量也很差。
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