他在表中说道：“窃见当今郡县，倍多于古，或地无百里，数县并置，或户不满千，二郡分领。”
“清干良才，百分无一，动须数万，如何可觅？所谓民少官多，十羊九牧。”
“今存要去闲，并小为大，国家则不亏粟帛，选举则易得贤才。”
这是现实，也是需要割掉实毒瘤，但由来已久，根深蒂固，似乎已成为无法撼动的固疾。
自秦汉以来，中国实行中央集权，在全国实行郡县二级管理体制。
但东汉末正式成立监察意义上的州，成为州郡县三级管理体制。
魏晋以降，中原大乱，为了应付各地叛乱和紧急事件，从效率和现实的角度考量，只能实行军政一体化，因而，州的权力逐渐变大，进而无限大。
一个大州的文武官员，甚至达到323名，并且全部由刺史辟召，一州之内，所有官员，全部都是刺史的幕僚。
代表中央权威的军政机器，和地方豪强逐渐合流，形成你中有我，我中有你的割据集团，事实上变成了一个个独立的王国。
一州一天地，也是一州一王国。
在战乱年代，随着中央权威和力量的减弱，只能依靠州刺史集中一州的力量，去保境安民，甚至挽救中央政权。
实际上，成功是因为州刺史，失败也是由于州刺史。
州刺史由文职官，逐渐转变成军政一体化的集权型刺史，他就是土皇帝。
这已经形成了一种常态。
那些没有将军衔的刺史，还被嘲笑为“单车”，意味着势单力薄，只是聊胜于无的一个职位。
发展到了北周北齐之时，这种制度已到了最腐烂，最无可救药的地步。
北周北齐本是源于同一母体，其力量来源，都来自于北魏及其六镇，他们在初创之际，迫切需要最大限度地吸收当地武装和力量。
为了生存，北周北齐的国策都是以吞并对方为最终目的。
因而，裂土封臣，成为滥觞。
北齐刚成立时，是地方豪强势力的天堂，“豪杰纠合乡部，因缘请托，各立州郡，离大合小，公私烦费”。
到北齐文宣帝时，官以贿成，政府和内庭公开标价，买卖官职，达到骇人听闻的地步，“百室之邑，遽立州名，三户之民，空张郡目”。
豪强能在这种开州立郡的活动中，占据实际的利益。
一是可以捞到一个体制内的官职，有权力和职级才有发言权。
二是可以合法逃避，本应该履行的各种责任和义务。
北周起步更低，情况更不妙。
当年贺拔岳以区区二千兵马入关拓地，并且立即死于和东魏的战争。
其残部虽经宇文泰统领整合，最终建立北周，但始终只是一支外来力量，强龙不压地头蛇。
他们必须依靠关中本土的豪强，二者混一，才能保持政权的稳定和发展，这也是关陇贵族集团的由来之一。
在这种情况下，分享权力，尤其是以现存的势力和新立军功去分享政治和经济的利益，是其必然的选择。
因而，北周的州，县机构，比北齐的混乱程度，有过之而无不及。
但这毕竟只是一种权宜之计，当北方一统，政治走上正轨之时，这种割据一方，各自发展，成为山大王的情势，已经不适应时代的发展。
这是根本的国策，雄才大略的杨坚，将如何解决？
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