第二个便是对天下臣民，不分宗室还是重臣占田数量设定上限。并制定了五级标准，占地超过多少亩，按照朝廷制定的标准，征收多少钱粮。当然，为了安抚宗室与重臣，以及勋贵的抵触情绪。除了超过朝廷设置的最上限三个标准之外，征收钱粮的数额是略低于正常标准的。而且最上限的三个标准，其中两个也只不过是一个正常征收，一个略有超出罢了。
只有达到或是超过最高上限的，朝廷才征收多处三成的钱粮。而且若是主人有军功在身，或是有大功于朝廷，还有一定的豁免年限，以及降低征收标准的待遇。黄琼也知道，这个明诏一旦颁发，会引发相当大的社会矛盾。但严峻的事实，却是已经到了不改变不行的地步。如今天下土地兼并日益严重，越来越多的土地，都归到了豪门大户以及宗室的手中。
当初大齐开国之时，因为长期的战乱，导致丁口锐减，大量的土地无人耕种。所以，开国时期采取了前唐开国初年的均田制。并由朝廷给与种子以及耕牛，对农业扶持。但随着天下承平日久，几乎可以说历朝历代出现的，土地兼并日益严重，土地集中到少数人手中。占据天下人大多数的平民百姓，却是落得一个无田可耕，生活日益贫苦的地步。
而那些掌握了大多数土地的豪门大户，以及宗室之中。宗室自从理宗年，就压根不缴纳钱粮。至于那些豪门大户，也会想方设法逃过该缴纳钱粮。除了想方设法，扶持家中之人进士及第，并一路向上攀爬之外。或是宁肯花费巨额贿赂，想方设法买通地方官员，找各种理由不缴纳钱粮。如今朝廷中做高官的，那个家中不是几万，甚至几十万亩地，却无一人肯缴税。
但朝廷对地方官的考核之中，却有一项要求相当严苛的标准，那就是地方上的钱粮征收入库标准。除了大灾之年外，地方官若是连续多年达不到，拖欠本应该上缴朝廷的钱粮。不仅考核通不过，甚至还要面临降级甚至罢官，提前回家养老。为了保住脑袋上的官帽子，那些地方官自然会把原本的他田赋负担，转嫁给那些无权无势的普通百姓身上。
使得原本十个人应该负担的赋税，如今都集中在了最穷的三两个人身上。造成原本应该缴纳一石粮食，三百文制钱就可以完成纳粮。眼下却需要交上十石，三贯钱才算完成缴纳皇粮。这样一来，变成了天底下最穷的一群人，负担却是最重的。而那些根本不差钱的宗室与豪门大户，却是因为采取了种种手段，将原本该交给朝廷的钱粮，都转嫁了出去。
因为负担过重，实在无力缴纳朝廷征收的税赋，很多百姓都将自己的土地，投效到那些打着种种旗号，可以豁免的人家手中，将自耕农变成了佃农。这使得那些豪门大户，名下的土地不断的增加，倒是更加的富裕。这样一来，不仅造成了贫富差距过大，还造成了朝廷因为可征收钱粮的土地不断减少，导致征收的钱粮，几乎每一年都在不断的减少。
而让黄琼下定决心，打破那些豪强、勋贵、宗室，独吞了百余年的饭碗，便是黄琼前次南下广南西路，这一路亲眼所看到的景象。沿途，黄琼发现因为赋税过重，弃地的百姓越来越多。有的靠着给那些勋贵、豪门、官宦之家，租佃为生。因为那些佃租，相对于如今他们头上的赋税来说，还是要轻了不少。有的则改为以打短工卫生，但这只是相当少数的。
有的，则干脆拖家带口的出去做了流民。原本随着号称塞上江南的宁夏府，重新大力开发，大量流民迁入。整治得不错的京兆府周边流民，这几年又有所上升。又一次聚集到数万人。这些人大多数都是来自山东路，两淮，湖广北路。当然，这其中有一部分人为了逃难，躲避兵灾。但更多的，都是失去了谋生的土地，跑到京城来给一家老小求一个活路。
同时在南下的旅途之中，轻车简从的黄琼，在不惊动地方官府的情况之下，获得了大量第一手宝贵材料。他发现，自己虽说并未因为平叛，而加征一文钱的税赋。但民间的怨言依旧很大，百姓的负担依旧极其沉重。一路南下的所见所闻，让他知道这种情况再不变革，恐怕下一场的叛乱便已经为期不远了。
而且一旦新的叛乱出现，恐怕未必有如伪帝那般容易扑灭了。民怨沸腾到如此地步，实在到了已经不能不变的时候了。中国历朝历代，老百姓唯一造反的理由只有一个，那就是吃不饱肚子。
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